金融機関の危機をどう防ぎ、破綻したらどう処理するのか――リスク管理・規制・監督の仕組み

金融機関は、普通の企業とは少し違った存在です。銀行が破綻すれば、その銀行の株主や経営者だけが影響を受けるわけではありません。預金者、借り手である企業、取引先の金融機関、決済システム、さらには経済全体にまで影響が及ぶ可能性があります。

そのため金融システムには、企業経営の健全性を確保するための規制だけでなく、危機が発生したときに金融システム全体を守るための安全網が必要になります。

この仕組みを理解するキーワードが、「セーフティ・ネット」「健全性規制」「金融検査・監督」「自己資本比率規制」「最後の貸し手」「預金保険」「破綻処理」です。これらは別々の制度に見えますが、実際には一つの金融システムを守るための多層的な防御網として機能しています。

金融システムは「網」でできている

金融機関を一社ずつ見れば、それぞれは独立した企業に見えます。しかし実際には、銀行、証券会社、保険会社、中央銀行、企業、家計などが、預金、貸出、証券取引、外国為替、決済などを通じて複雑につながっています。

銀行Aが銀行Bに資金を貸し、銀行Bが企業Cに融資し、企業Cが銀行Dに預金を持っている、といった関係が無数に存在しています。

このため、ある金融機関の経営悪化が、その金融機関だけの問題で終わらないことがあります。

たとえば銀行Aが破綻して銀行Bへの債務を返済できなくなれば、今度は銀行Bの資金繰りが悪化するかもしれません。銀行Bが資金を引き揚げれば、さらに別の金融機関や企業の資金繰りに影響する可能性があります。

このような連鎖によって金融システム全体が混乱するリスクが、システミック・リスクです。

金融機関が抱えるリスクには、流動性リスク、金利リスク、価格変動リスク、為替リスク、信用リスクなどがあります。個々の金融機関にとっては経営上の問題ですが、それが金融機関同士のネットワークを通じて連鎖すると、社会全体の問題になります。

しかも金融業務の電子化が進んだ現在では、資金決済や情報伝達が非常に高速になっています。これは金融を便利にする一方で、金融機関の信用不安やシステム障害などが短時間で広がる可能性も高めます。

金融システムは、いわば巨大な「ネットワーク型インフラ」なのです。

金融システムを守る二つの目的

金融システムを安定させる政策を理解するには、金融政策と信用秩序維持政策の違いを押さえることが重要です。

金融政策の中心的な目的は物価の安定です。一方、信用秩序維持政策は金融システムそのものの安定を目指します。

両者は別の目的を持っていますが、実際には深く結びついています。

たとえば通貨の価値が安定していても、銀行が次々に破綻して預金を引き出せなくなったら、通貨は経済活動を円滑に媒介できません。逆に、金融システムが安定していても、通貨価値が大きく変動すれば経済活動に支障が生じます。

そこで中央銀行にとっては、

「通貨の価値を安定させること」と「通貨が機能する金融システムを維持すること」

の両方が重要になります。

改正日本銀行法でも、物価の安定とともに、金融機関間の資金決済の円滑な確保を通じて信用秩序を維持することが位置づけられています。

最後の貸し手――日銀は「困った銀行を助ける銀行」なのか

金融システムの安全網として非常に重要なのが、中央銀行の「最後の貸し手」としての機能です。

銀行は、預金者から集めた資金をすべて現金で保管しているわけではありません。企業への融資や有価証券などに運用しています。

そのため、健全な銀行であっても、短期間に大量の預金引き出しが発生すると、一時的な資金不足に陥る可能性があります。

銀行が本当に破綻しているのではなく、単に「今すぐ使えるお金」が不足している場合もあるわけです。

このような場合に中央銀行が緊急的に資金を供給することがあります。日本では日本銀行の日銀特融がその代表例です。

ここで重要なのは、日銀特融が個別の金融機関を救済することだけを目的としているわけではないことです。

むしろ、

一つの金融機関の資金不足が金融システム全体の信用不安へ発展することを防ぐ

ことが重要な目的になります。

日本銀行法でも、金融システム全体への悪影響が生じるおそれがある場合などに、政府が日本銀行に対して無担保の緊急融資などを要請できる仕組みが設けられています。

つまり中央銀行は、金融機関の「救急病院」のような役割を果たすことがあります。

ただし、ここには難しい問題があります。

「危なくなれば中央銀行が助けてくれる」と金融機関が考えれば、経営者がリスクを取りすぎる可能性があります。これはモラルハザードの問題です。

したがって、最後の貸し手という仕組みは必要である一方、無条件の救済制度であってはいけません。

預金保険――預金者を守るだけではなく「取り付け」を防ぐ

もう一つの重要な安全網が預金保険制度です。

日本の預金保険機構は1971年に預金保険法に基づいて設立されました。金融機関が破綻した場合に一定範囲の預金等を保護し、預金者の不安を抑えるとともに、預金取り付けが金融システム全体に広がることを防ぐ役割を持っています。

預金保険には、二つの側面があります。

一つは、預金者を守ることです。

もう一つは、金融システムを守ることです。

もし「銀行が危ないらしい」という噂が広がっただけで、預金者が一斉に預金を引き出したらどうなるでしょうか。

銀行は預金の全額を現金として保有しているわけではないので、健全な銀行であっても大量の払い戻しに対応できなくなる可能性があります。

これが銀行取り付けです。

預金保険制度は、「銀行が破綻しても一定の範囲で預金が保護される」という安心感を与えることで、この連鎖を防ぐ役割を持っています。

当時の制度では、対象預金等の元本について一人1,000万円を限度とする仕組みが採られていました。

なお、農業協同組合や漁業協同組合については、一般の預金保険機構とは別に、農水産業協同組合貯金保険機構が設けられていました。

予防が重要――金融機関が危なくなる前にどうするか

金融システムの安全を守るためには、危機が発生してから対処するだけでは不十分です。

そもそも金融機関が破綻しにくい経営をするように促す必要があります。

そこで登場するのが、金融機関に対する規制・監督です。

大きく見ると、二つの方法があります。

一つは、金融機関の行動そのものを制限する直接規制です。

もう一つは、金融機関が健全な経営を行うための財務的な条件を定める間接規制、健全性規制です。

直接規制には、業務分野規制、参入規制、店舗規制、金利規制などがあります。

一方、健全性規制には、自己資本比率、大口融資比率、流動性比率などがあります。

金融自由化が進むと、行政が金融機関の行動を細かく決める方式から、自由な競争を認めつつ、経営の健全性を確保させる方式へと重点が移っていきました。

これは金融行政の大きな転換です。

自己資本比率――銀行の「防波堤」

健全性規制を理解するうえで重要なのが、自己資本比率規制です。

銀行は、預金など大量の他人資本を使って事業を行っています。

たとえば銀行が100億円の預金などを集め、その資金を企業や個人に貸し出しているとします。その貸出先が倒産すれば、銀行は損失を被ります。

その損失を吸収する役割を果たすのが自己資本です。

自己資本は、いわば銀行の「防波堤」です。

防波堤が十分に高ければ、ある程度の損失が発生しても銀行は営業を続けられます。しかし自己資本が薄ければ、小さな損失でも経営を揺るがします。

そのため、国際的な金融機関についてはBIS自己資本比率規制が導入され、国際業務を行う銀行には8％以上の自己資本比率が求められていました。また1997年末からは、金利リスク、価格変動リスク、為替リスクなどの市場リスクも加味した規制が適用されています。

ここで重要なのは、「銀行の資産が100億円ある」というだけでは安全性を判断できないことです。

その資産の中身が重要です。

国債のように比較的安全性の高い資産を多く持つ銀行と、回収可能性が低い融資を大量に抱えている銀行では、同じ100億円でもリスクはまったく違います。

だからこそ、単なる資産額ではなく、どれほどのリスクを抱え、それに対してどれだけ自己資本を持っているのかを見る必要があります。

「ルールを作る」だけでは不十分――検査と考査

金融機関に規制をかけても、実際にそのルールが守られているかを確認しなければ意味がありません。

そこで重要になるのが、行政当局による金融検査・監督です。

さらに日本銀行も取引先金融機関に対して考査を行います。

1998年4月に施行された新日本銀行法のもとでは、取引先金融機関に対する日本銀行の考査が法的に位置づけられました。そこでは、金融機関の各種リスクの実態、その管理状況、業務運営状況、収益力、自己資本の状況などが調査されます。

これは、金融行政が単純な「許可・禁止」だけではなく、

金融機関自身がどのようにリスクを管理しているかを見る時代

へ移ったことを意味します。

金融自由化とは、単に規制を撤廃することではありません。

むしろ、

「細かく行動を指示する規制」から「自由に経営させる代わりに、危険を管理させる規制」へ

という変化だったと理解できます。

大蔵省から金融監督庁、そして金融庁へ

金融自由化に伴って、金融監督の仕組みそのものも変化しました。

従来、日本の金融規制・監督は主として大蔵省が担っていました。しかし1998年6月、大蔵省から分離する形で金融監督庁が発足し、銀行・証券などの金融検査・監督機能を一元的に担う体制が整えられました。

さらに1998年12月には金融再生委員会が設立され、2000年7月には金融監督庁が大蔵省に残されていた金融企画局の機能も取り込む形で金融庁となりました。

これは単なる役所の名称変更ではありません。

背景には、従来の統制的・裁量的な金融行政から、市場ルールを重視する金融監督体制への転換がありました。

金融ビッグバンによって金融機関間の競争が激しくなる一方、経営の自由度が高まれば金融機関自身がリスクを取る場面も増えます。

したがって、

自由化するほど、金融機関の健全性をチェックする仕組みが重要になる

という、一見すると逆説的な関係が生まれます。

それでも破綻したら――「秩序ある退出」という考え方

規制や監督を強化しても、金融機関の破綻を完全になくすことはできません。

そこで必要になるのが破綻処理です。

ここで重要なのは、

「金融機関を破綻させないこと」と「破綻しても金融システムを混乱させないこと」は別である

という考え方です。

経営状態が悪化した金融機関を無理に存続させれば、不良債権や損失がさらに膨らむ可能性があります。

一方で、突然閉鎖すれば、預金者や取引先に大きな混乱が発生します。

そこで破綻処理では、

「金融機関そのものを救う」のか、それとも「金融機関が提供している機能を残す」のか

を区別することが重要になります。

アメリカで発達したP&A方式

金融機関の破綻処理について、アメリカでは長い銀行破綻の経験を背景に、さまざまな方法が発達しました。

従来の典型的な方法は、破綻した金融機関を閉鎖し、預金保険によって預金者に保険金を払い戻し、その金融機関を清算するペイオフ方式でした。

しかし、これでは銀行の営業機能が突然失われます。

そこで重視されるようになったのが、P&A方式（Purchase and Assumption）です。

これは、健全な金融機関が破綻金融機関の資産と負債を買い取り、その営業を引き継ぐ方法です。

この方法なら、

「銀行が破綻したので、明日から銀行業務がなくなります」

という状態を避けられます。

預金、決済、貸出などの金融機能を別の金融機関へ引き継ぐことで、経済活動への影響を小さくできます。

さらに、すぐに引き継ぐ金融機関が決まらない場合には、連邦預金保険公社によるブリッジ・バンクを設け、暫定的に営業を継続する方法もあります。

これは「会社を救う」のではなく、金融サービスという機能を一時的に生かしておくという発想です。

日本の破綻処理もバブル崩壊で大きく変わった

日本では、バブル崩壊以前には、経営不振に陥った金融機関を関係金融機関が救済合併したり、子会社化したりする方法が中心でした。

しかしバブル崩壊後、この方法だけでは対応しにくくなります。

なぜなら、金融機関自身が大量の不良債権を抱え、救済する側にも余裕がなくなったからです。

つまり、

「弱った銀行を元気な銀行が助ける」

という仕組みそのものが機能しにくくなったのです。

そこで1997～1998年に大手金融機関の破綻が顕在化すると、日本でも破綻処理のルールを明確にし、米国型の仕組みを取り入れる方向へ進みました。

具体的には、受け皿となる金融機関が存在する場合には、預金保険機構による資金援助を行ったうえで、迅速に営業を譲渡する方法が採られました。

受け皿が見つからない場合には、預金保険機構の出資によってブリッジ・バンクを設立し、期限を限定して営業を続けながら譲渡先を探す仕組みが導入されました。

それでも対応できない場合には清算するという、段階的な仕組みです。

そして「特別公的管理」という強力な手段

さらに、大手金融機関が破綻し、システミック・リスクが発生する可能性がある場合には、特別公的管理という手段も設けられました。

これは、事実上の一時国有化によって金融機関を管理し、金融システムへの影響を抑えるという非常に強力な方法です。

1998年の日本長期信用銀行と日本債券信用銀行の破綻では、この特別公的管理が実際に適用されました。

ここから分かるのは、金融機関の破綻処理には「一つの万能な方法」があるわけではないということです。

小規模な金融機関なら通常の破綻処理で対応できるかもしれません。

受け皿があれば営業譲渡が可能です。

受け皿がなければブリッジ・バンクを使います。

金融システム全体への影響が極めて大きければ、公的管理という手段も検討されます。

つまり、危機の大きさに応じて処理方法を変えるという考え方です。

金融規制の核心は「銀行を守ること」ではない

ここまで整理すると、金融機関のリスク管理・規制・監督・破綻処理が一本につながります。

まず、金融機関にはさまざまなリスクがあります。

そのリスクが経営破綻につながらないように、自己資本比率などの健全性規制があります。

さらに、金融検査や日本銀行の考査によって、金融機関がどのようなリスクを抱えているのかを監視します。

それでも一時的な資金不足が起きれば、中央銀行が最後の貸し手として資金を供給します。

金融機関そのものが破綻すれば、預金保険によって預金者を保護します。

そして、破綻した金融機関の営業機能を他の金融機関に引き継ぐ、あるいはブリッジ・バンクを利用するなどして、金融サービスの継続を図ります。

整理すると、次のようになります。

「破綻ゼロ」より「連鎖を止める」

金融システムの安全性を考えるとき、最も重要な視点はここにあります。

安全な金融システムとは、金融機関が一社も破綻しないシステムではありません。

市場経済では、企業の参入と退出が起こります。金融機関も例外ではありません。

本当に恐ろしいのは、一つの金融機関の破綻が次々と他の金融機関に波及し、預金者の不安、資金繰りの悪化、貸し渋り、決済機能の麻痺へと発展して、経済全体を巻き込むことです。

したがって信用秩序維持政策の本質は、

「銀行を絶対に倒産させないこと」ではなく、「銀行が倒産しても金融システム全体を倒さないこと」

にあります。

これは、金融というものの社会的性格をよく表しています。

一般企業なら、経営に失敗すれば市場から退出することが原則です。しかし銀行は、預金、信用供与、決済という社会的機能を担っています。そのため、経営者や株主の責任を明確にしながらも、金融機能そのものが突然消滅しないように処理する必要があります。

その意味で金融行政が守ろうとしているのは、必ずしも「銀行という会社」そのものではありません。

守ろうとしているのは、

預金者が安心してお金を預けられること、企業が資金を調達できること、金融機関同士が決済できること、そして経済全体でお金と信用が循環し続けること

なのです。

ここまで考えると、自己資本規制、金融検査、預金保険、日銀特融、P&A、ブリッジ・バンク、公的管理といった一見ばらばらな制度が、実は一つの目的に向かって組み合わされた仕組みであることが見えてきます。

金融システムのリスク管理とは、「危機をなくす」ことではなく、「危機が起きても連鎖させない」ための社会的な仕組みなのです。